水利工程建设是我国建设领域最早引进并推广招投标方式的行业。1982年7月鲁布格水电建设、1986年河南板桥水库复建工程建设的施工招标，在当时都引起强烈反响。此后一系列工程在施工中广泛应用招标投标的方法，取得了良好的社会、经济效益，对建设管理制度的改革和完善起到了极大的推进作用。经过近20年的努力，工程建设项目的招标投标工作取得了很大的成绩，以水利工程为例，至2000年底水利工程建设项目的施工招标投标率就已达到95％以上。正是由于招标投标制度的应用，带动了建设监理制的推广和合同管理制的完善，促进了建设工程项目法人责任制的提出和落实。
    随着《招标投标法》的实施，国家有关条例和政策的颁布以及国家整顿建设市场秩序工作的推进，工程建设项目招标投标的情况近三年又有发展和进步，同时也暴露出一些问题，需要认真对待并加以解决。各行业招投标发展层次不同，但现状及存在的问题大体相同，笔者现以水利工程为例说明情况。

    一、水利工程建设招标投标现状
    1、工程建设招标投标方面的有关制度基本建立。
    水利部2001年10月颁布的《水利工程建设项目招标投标管理规定》，标志着根据《招标投标法》及国家有关规定、适用于水利工程建设需要的新的招标投标制度开始建立。根据《水利工程建设项目招标投标管理规定》，两年来水利部陆续颁布了《水利工程建设项目建设监理招标投标管理办法》、《水利工程建设项目建设重要设备及材料招标投标管理办法》，与其他部委联合颁发了《工程建设项目施工招标投标管理办法》、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》等，此外有关标底编制、评标细则和评标专家的有关规定也正在制定中。，因此，总体上水利工程建设
项目招标投标的制度已经基本建立。与此同时，一些省市也出台了一系列地方性法规。
    2、工程建设项目招标投标的情况估计。
    依据《招标投标法》以及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，目前工程建设项目大多数属于必须招标的范围。按照规定，建设项目的勘察设计、施工、监理、重要设备和材料采购均属于招标的范围。但由于种种原因，各专业招标的进展情况并不平衡，其中：工程施工招标投标率基本达到100％，监理招标投标率90％以上，限额以上重要设备和材料采购的招标投标率80％以上，勘察设计的招标投标只是零星在进行。此外，与项目建设有关的科学研究和模型实验等专项招标投标也有开展。
    3、有关招标投标制度落实情况基本估计。
    由于招标投标有关政策的陆续出台，建设外围环境的变化，以及对招标投标制的不断认识，招标投标制给建设管理带来的益处已经获得共识，因此，在工程建设中实行招标投标制已经从过去主管部门强调以及强制推行，变成为项目法人的一种自觉行动。
    随着有关政策的明确，建设项目的招标投标由招标人负责，在工程建设中由项目法人负责也获得普遍认可，项目法人在招标投标中的作用日益明显。同时对项目法人也是一种压力。对于行政主管部门的职能的转变则是一种挑战，对主管部门的管理水平也有了更高的要求。
    由于国家政策对于自行招标有严格的条件要求，同时有关部门对于招标投标的程序问题的要求进一步严格，招标投标专业化的作用也比较明显，所以，即使由于一些客观因素的限制，但招标代理正在被普遍被接受，处在强劲发展中。
    建设项目的施工招标投标历史最长，在建设中的作用也很明显，因此，总体上施工招标投标程序上已经比较成熟。以水利行业为例，自从水利部在重庆召开有关整顿水利建设市场会议以后，对于低价中标的危害性也已获得普遍认可。相对而言，中央项目合同价低于概算已经不十分明显，价格比较合理，投标踊跃。地方项目随着中央投资以及省级投资比例的减低，合同价也随着降低，价格的不合理性增大。有关标底在评标中的作用正在减弱。
    材料以及重要设备采购的招标投标虽然起步比施工晚，相比较却是目前最规范的招标投标，这与有关企业的改制以及与主管部门脱钩较早有一定的关系，但主要是材料和设备的质量标准明确，比较容易判断。建设监理的招标投标普遍积极性不高，将招标投标作为一种形式使用最为明显。勘察设计招标投标由于水利行业具有其他行业不可比的特殊性，以及实际操作确实有不少困难和解决不了的问题，所以对于如何进行勘察设计(特别是设计)的招标投标需要大力进行探索，尽快积累经验。

    二、工程招标投标存在的主要问题
    1、由于项目法人责任制的不落实以及有关政策滞后，已经影响招标投标制的深入。
    2、行业政策与地方政策相互矛盾，地方保护依然严重。
    3、投标人的资格审查普遍不严，流于形式。表现为资格审查的标准不清，方法不明。由于资格审查不严，增加了评标委员会的评标工作量，影响了评标的工作质量，往往鱼龙混珠。项目法人容易转嫁责任，没有贯彻招标人负责的要求。
    4、领导以及上级主管部门的非法干涉和越权依然存在，设置各种形式的审查或审批环节。
    5、项目标段划分过小，不合理，造成招标投标费用过大，具有实力的潜在投标人失去投标的兴趣。
    6、招标文件编制质量差，造成合同等方面的问题考虑不周，给结算纠纷带来伏笔。另一方面以一些小节问题作为实质问题，如对于投标文件的签署及盖章要求过于严格，招标人也把是否由法定代表人亲自签署作为衡量投标人重视与否的标志，导致一些投标文件在一些细节问题上注意不到成为废标。对于一个大型企业，法定代表人工作量大，投标文件份数要求又多，投标文件的签署已成为不必要的负担。
    7、在出售标书以后马上进行标前会和现场察勘，给投标人消化标书的时间很少，标前会和现场察勘流于形式，没有起到应有的作用。由于标前会上的答疑均要以书面形式发出，这给招标人在标前会上以口头形式表达一些非正当目的留有余地。
    8、评标专家库的专家数量偏少，专业不全，来源窄。造成评标时熟面孔太多，不利于评标专家的保密。不少专家没有经过必要的有关招标投标方面政策和基本技术的培训，也使得项目法人对专家库的专家能否胜任评标产生怀疑。
    9、行政监督在水平以及力度上存在问题。由于目前的行政监督往往是招标人上级主管部门，有些工作人员由于起码的招标政策’和业务都不具备，所以对于违规操作往往由于专业的原因不能发现。另一方面现阶段招标人法人代表往往还在原单位有一定职务，也不利于行政监督部门的监督有效进行。
    10、招标人以招标工作由招标人负责为理由操纵评标委员会的评标，使得评标工作由评标委员会负责成为虚设，评标工作无法公平、公正、诚实进行。

    三、进一步规范工程招标投标工作的若干建议
    1、进一步明确和落实工程建设项目法人责任制，规范项目法人的招标行为。工程建设实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，关键是项目法人责任制。过去是招标投标制和建设监理制带动了项目法人责任制，而现在是由于项目法人责任制的不落实，已经严重影响甚至危害了其他制度的进一步实施和完善。招标投标的原则是“公开、公平、公正和诚实信用”，目前，往往是项目法人的诚实信用存在问题，使得招标投标失去了基础，以至有些项目法人将严肃的招标投标变成了儿戏。
    2、尽快完善有关招标投标的制度和政策。如有关水利工程评标专家的管理办法需尽快出台，办法中必须明确专家的回避制度以及承诺制度。建立以流域为单元的评标专家库，在中央项目以及中央补助地方项目招标工作中，明确专家必须从具有一定规模的专家库中抽取，强调专家的独立性。同时加强对专家进行必要的培训。
    3、对重点，项目试行双评制度，即先组织没有项目法人参加的评标委员会进行初步评审提出一个短名单，然后组织有项目法人参加的评标委员会进行最后的评审，提出中标候选人。
    4、推行中标候选人公示制度，同时对未中标人说明原由，接受社会监督。
    5、建立招标人信誉档案，对招标人的招标情况进行统计和公示。对于招标时，经常投标人偏少的单位要提出警告，必要时停止其项目管理的资格。
    6、进一步淡化标底，强制推行复合标底。推行合同价备案制度，对于低于概算较多的项目进行概算复核，以便将工程造价控制在概算以下一定的范围以内，保证工程质量。
    7、进一步强化招标人对潜在投标人资格审查的责任。通过规范的资格审查制度，适当控制项目投标人的数量，以便评标委员会能有必要的时间对有效标进行评审。
    8、在对评标专家进行资格管理的基础上，进一步减少招标人在评标委员会的人员数量，保证评标工作由评标委员会负责能真正落实。
    9、进一步推行招标代理制，出台有关工程建设项目招标代理的有关规定，规范代理机构的代理行为。限制自行招标的范围和规模。
    10、积极推行和进行必要的勘察设计招标示范。在勘察招标先行的基础上，加快设计招标的进度，以适应设计单位企业化的形势。
    11、对现有的招标投标示范文本进行必要的修改和补充。尽快编制有关勘察、设计、材料和设备招标投标的有关示范文本。
    12、对工程招标投标进行清理和整顿，加大处罚力度。

    (作者：何建新 唐涛 刘芳  单位：水利部淮委水利水电工程技术研究中心)

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