近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，一些城市推广的城市规划公示与公开制度，取得了良好的效果。江阴市自２００２年中山公园改造规划开始开展公众参与活动以来，已组织开展了１０多次城市规划公众参与活动，作为中小城市在城市规划公众参与活动中作了一些尝试，也引发了一些思考。

城市规划公众参与活动的特征和问题

    １、公众参与已引起各级领导的高度重视，但在制度上还没有保障，在形式上还比较单一。

    公众参与的重要性和必要性已引起政府各级领导的重视和认可，但在具体实施过程中，还没有形成制度，公众参与活动的随意性和主观性比较明显，尤其是大部分中小城市都没有固定的城市规划展览馆，仅局限于在市民广场或公园进行临时的展出或征询意见，形式也比较单一，缺乏长久性。

    ２、公众参与活动群众参与积极性还不高，但尚处于初始阶段。

    通过参与活动的调查表看出，中小城市群众的公众参与活动，由于受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的限制，除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外，其他群众的参与热情不高。尤其是外来人口，由于对当地的地理环境、历史文脉、文化景观不那么熟悉，感觉无从参与，参与少，公众参与活动尚处于起步阶段，普通市民热情并不是很高涨。

    ３、公众参与活动已呈现出多元化的趋势，但主要集中在形体规划上，公众参与的深度和广度还远远不够。

    从公众反馈的内容看，涉及道路、市政管线、环保绿化、公共设施、城市特色、文化景观、历史遗产等诸多方面，公众参与表面上呈现了多元化的趋势，但是由于绝大多数市民对规划的理解、认识还很模糊，参与效果不大，公众仍然更多地把规划视为形体上的设计，而未从土地利用、空间结构、生态环境、可持续发展层面上给予更多的参与。

    ４、公众参与已取得初步成效，但尚缺乏连续性和互动性。

    通过公众参与活动，规划局从市民中采纳了不少真知灼见。但是，在公众参与过程中，参与－反馈－再参与的机制没有形成，一方面规划局没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳；对建议已被采纳的市民，规划局也没有对其作出适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民除了在４月１日规划日有比较正式的再参与机会外，平时只有在自己利益被损害忍无可忍时才会到规划局上访，而这种上访与再参与达到的效果相差甚远。公众参与缺乏连续性和互动性，参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，参与也似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际规划中所占的分量又微乎其微。公众参与没有贯穿城市规划与管理的整个过程，而仅是集中在方案出来以后，或者某些违章建筑已建成之后。城市规划编制过程中公众参与还不多。

推进城市规划公众参与活动应当注意的几个问题

    城市规划的公众参与制度的建立、发展和完善，是一个渐进的过程，这个过程与整个国家政治体制改革的进程密不可分，它需要整个社会民主发展的大环境条件的提升。因此中小城市推进城市规划公众参与活动态度要积极，步伐要稳妥，尤其应当处理好以下几个问题：

    １、公众参与活动首先要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划。

    规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。同时，开展类似“城市的昨天、今天、明天”专题讲座，发动广大青年学生，应用他们的聪明才智参与城市规划。只有青年参与，这项工作才富有朝气和希望。同时要向大城市学习，有条件的城市要尽快建设专门的城市规划展览馆。

    ２、要加强公众规划素质的教育，积极引导公众参与，提高参与活动质量。

    公众参与规划的根本问题是公众教育问题，从小学、中学到大学的课程设置上，都应当有城市规划这门学科的位置。对选举出来的机构代表、工商界领导、政府官员等，应当对其组织专门的讲座，对他们系统地进行规划知识教育。这里，特别需要指出的是，城市规划意识深入人心是个渐进的过程。

    在目前公众参与的初期阶段，重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有一定认识时，可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划设计人员组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。这一阶段为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。

    ３、要提高规划设计人员的素质，逐步深化公众参与活动的形式和内涵。

    我们规划人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性”。因而，规划人员首先应注重自身专业理论素质的提高。

    如何满足代表不同利益的团体要求，而又不损害其他团体利益或将损害度降至最低，尤其是满足和不损害公众利益及弱势群体利益，这是新时期城市规划对规划人员素质的新要求。规划人员要有进行“讨价还价”的协调能力，帮助公司、开发商提高和改变规划设计传统思想意识，利用开发商的经济资源实现政府和规划人员的蓝图，从而达到开发商利益和社会公众利益的统一。同时，要变“事后参与”为“事前参与”，重点放到在规划制定过程中怎么听取和吸收群众的合理意见上来。

    ４、要在城市规划决策机制上做好公众参与的文章，公众参与规划要建立制度保障。

    这其中的关键是制度建设。比如我国香港就有城市规划委员会，它是在香港特区政府主管城市规划的规划署以外的一个机构。现由３３人组成，主席（现为规划环境地政局局长）、副主席（现为规划署署长）、５位官方成员，２６位非官方成员组成。这２６人中包括商业界人士、工业家、环保人士、学者、以及与规划和发展有关的在职专业人士，他们具有广泛的专业和公众的代表性。这个委员会对规划的决策有很大权力。它定的事，不能随便改动，要更改，必须经过法律程序。现在有些城市，已经开始建立在政府城市规划行政主管部门以外的，有群众代表参加的城市规划委员会。公众参与与城市社区的建设和发展有很大的关系。我们应借鉴西方的经验，使城市社区发展和城市规划公众参与结合起来。

    ５、要延伸公众参与活动，通过公众参与，强化规划监督管理工作职能。

    在与公众沟通的过程中，对这种全面而宏观的规划最感兴趣的是专家；而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理；对于普通市民来说，最关切的却是规划的监督与检查。因此，后两者也成为他们所致力公示与公开的重要方面。有关规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，规划方案的评审，等等，这些涉及市民百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制。

（江阴市规划局 马玉琴）

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