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建立土地政策参与宏观调控的长效机制

作者：中国工程… 文章来源：www.yusuan.com 点击数：更新时间：2007-8-6

    日前,清华大学中国与世界经济研究中心（CCWE）举办了主题为“土地政策与宏观调控”的圆桌会议，数十位来自著名高等院校、经济金融研究机构的专家、学者就我国近期所实施的宏观调控中土地政策与地方财政凸现的问题，以及由此引发的一系列社会矛盾，进行了深入探讨。

                        开征不动产税的预期功用

    国家统计局发布的2005年一季度国民经济运行数据显示，国内生产总值同比增长9.5%，全国商品房价格上涨了12.5%。国家统计局新闻发言人郑京平表示，中央政府将通过征收较高税率的不动产税、投资交易所得税，抑制房价过快增长。关于不动产税的开征，成为本次圆桌会议的核心议题。

    专家、学者们展开讨论的制度背景是基于我国没有一个统一的土地市场，土地分为三类：农用土地，农转非必须由政府控制；商业用地，这部分是政府通过招标、拍卖、挂牌来出让的；还有一种非经营用地，包括工业、仓储、交通运输等用地，尽管也是非农用地，但通过协议出让形成价格。由于三种土地价格不同，在土地资源配置中形成了扭曲，滋生了土地交易中的腐败现象，同时也导致地方政府对卖地收入的过度依赖，有寅吃卯粮的问题。

    如何解决没有统一市场的问题？清华大学经管学院经济系主任、弗利曼讲席教授白重恩认为，开征不动产税可以视为一个不错的现实选择。在他看来，不动产税有三个好处：首先，可以促进土地的市场化。在现有制度下没有不动产税，政府卖地就是一次性收入，土地的交易价当然很高；而开征不动产税则除了开始的土地价一次性支出外，未来每年都要交税，土地价格就会降下来。如果我们只对非农用地征收不动产税，而对农用地不征收不动产税，那么，农用土地价和非农用土地价的差距就会缩小，它可以减少土地非市场化带来的资源配置扭曲问题和土地交易中的腐败问题。

    其次，可以为地方政府提供稳定的税源。因为卖地收入经济周期性很强，当经济发展好的时候，卖地价格会比较高，经济发展不好的时候卖地的价格可能会比较低。而有了不动产税之后则可以避免这种情形，解决政府过分依赖卖地收入导致财政来源不稳的问题，地方财政收入稳定亦有助于宏观经济的稳定。

    再者，可以帮助抑制房地产投机。如果以后要不断地征收不动产税，现有的房地产交易价格就会相应下降。不是支付下降，只是支付形式改变，第一笔支出要减少，后面还要不断支出。第一笔支出比现在的价格少，未来每年的税率根据房地产市场的价格情况来定，从而减低消费者的风险。由于房价下降，中低收入消费者可以交得起首付款，也就加入购房行列。不动产税有可能减少投机，最后的效果是减弱宏观经济的波动。

    清华大学中国经济研究中心主任魏杰教授亦认为征收不动产税是改革土地合理税制的一个重要手段。但他同时又指出，当前经济过热的主要原因是地方政府的拉动，其主要手段就是利用土地政策，这当中有两个重要环节值得研究者关注，除了上面提及的通过开征不动产税等方式使国有土地价格保持稳定这个环节之外，更重要还是非国有土地转变为国有土地这个环节，这其中存在的问题才是根本性的。

    清华大学经管学院特聘教授、伦敦经济学院经济系教授许成钢也谈到不动产税背后更深层次的问题。他说，眼下看到的宏观情况的确和地方政府对于土地批租有着特别强的动力有关联，但远比这个更长远更基本的问题，是土地市场的建立问题。这其中最基本的是土地的产权归谁所有、如何定义，这个问题关系到地方政府的财政收入和整个国家的宏观调控，同时又同土地税、不动产税的定性联系在一起。土地税不动产税发展得最完善是英美，原因就在于它们是所有西方国家中在土地的产权问题上定义得最早最清晰的。

              东西部土地制度的现实差异

    开征不动产税的讨论引发了与会者对现行土地制度更进一步的审视。国务院发展研究中心研究员刘守英正在参与一个有关新一轮城市化现象的调研，走访过程中他们注意到东西部许多地区都在选择城市化的发展路径，具体表现就是城市外延的急速扩张。

     为什么地方政府都选择通过城市化来拉动经济？刘守英认为产生这个现象主要是经济和制度上的原因：一是跟我们目前的分税制是有关的，发达地区和非发达地区都在大力推进城市化，最重要的动机就是税收，通过城市化以后所获得的税收主要是地方税收；二是政府可以卖地，获得一个很高的收入。低价、合法地从农民手里拿地的制度，使得政府不是利用现有的地，而是热衷于通过低价征购和高价出让建开发区。

    另外，调研中他们还发现与城市化现象同时产生的是资金问题。在东部看到一个较高的经济发展水平和一个高度发展的房地产市场，这些能拉动土地市场的发展，表现为土地出让价格的攀升，这就是说在城市建设资金的比例里会有30％的资金来自于土地出让的收入；但到了西部以后，情况就相当不乐观，不仅仅土地用于行政划拨作为基础设施的比重过高，而且政府通过非市场或者半市场的方式出让土地的比例过高。

     由此，刘守英提出了自己担心的问题：东部整个的城市化基本上依托于一个上涨的土地收入和经济的长期发展、土地的抵押，而西部工业化严重不足，导致经济发展没有可持续性，未来政府的负债如何偿还就成了一个未知数。从这个意义上讲，看上去政府垄断一级市场，好像可以使政府土地利益最大化，但也会使政府背负一个巨大的财务包袱。

     北京大学光华管理学院副院长张维迎也就东西部土地差异问题发表了自己的观点。他认为，根据经济学理论，土地的价格不是原生性价格，而是派生性的。一个地区的经济发展了，附加在土地上面的价值增大了，而其供给又有限，就会出现较高的价格。因此，当前东西部土地差异的关键问题不在于土地价格的高低，而在于土地价格归谁所有、土地租金怎么分配、附加的价值如何进行配置，这才是核心性的问题。

     张维迎进而提出，东西部的差距很大程度上是土地实际所有权的差距。东部由于地理位置优越，经济发达，土地价格涨上来附加值就归地方政府；而西部土地不值钱，发现了煤矿等资源又归国家所有，地方没法开采。因此，在某种意义上，东部的土地所有权归地方政府，西部的土地所有权归中央政府。如果东部土地租金按照西部自然资源的租金进行分配，这个差异问题才有可能解决好。

    尽管东西部地方政府通过土地出让获得的收益差距很大，但东西部农民从政府手中获得的土地补偿金价差却很小。从这个现象出发，亚洲发展银行驻中国办事处首席经济学家汤敏谈到合理补偿农民的问题。他说，单纯的控制土地，不能从根本解决土地问题，对土地数量的控制也不会引起房价上涨。因为各个地方仍有大量的土地储备，并不是现有的土地已经用完了，中央不批就不行了，现实情况是要把储备的土地消化掉。相比之下，目前最需要迫切解决的是土地补偿问题，当前的土地补偿太低，政府获得土地的成本太低。不仅仅对于农民，还包括老百姓的搬迁补偿都很不合理，这也造成了越来越多的社会问题，解决好土地补偿问题也有利于解决“三农”问题。

    上海证券交易所副总经理方星海、清华大学经管学院教授李稻葵、华如兴、龚刚，清华大学经管学院特聘教授、美国佛罗里达大学经济系教授艾春荣，北京大学中国经济研究中心副主任李玲等也在此次圆桌会议上发表了自己的观点，与会者均表示将继续关注和研究中国土地政策的调整和变化，推动建立土地政策参与宏观调控的长效机制。

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